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开展政策环评 助力美丽中国建设协同共美
加入时间:2024-06-04  来源:中国环境报  作者:郭倩倩 耿海清 李南锟
 
  环境影响评价是伴随经济发展问题应运而生的,如今几乎所有的欧美发达国家均通过法律将战略环评确立为一项强制性制度,旨在识别政府部门各项拟议战略(政策、规划和方案)的潜在影响,防止政策规划和方案对生态环境产生负面影响。当前,我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段。为推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生,各部门纷纷出台多项政策。尽管这些政策各有侧重,但其落地实施却环环相扣。因此,各项政策不仅要独立有效,还需相互协同。
  
  新形势新任务对生态文明建设和生态环境保护工作也提出了新的更高要求。开展政策环评,推动将环境因素纳入部门综合决策过程,充分考虑累积性影响、环境治理的最佳时机以及不同部门间的潜在互动等因素,为经济发展战略提供决策支持,将有助于实现局部与全局相协调、治标与治本相贯通、当前与长远相结合,从而提升生态环境治理的效率,实现生态价值的正向转化,为经济高质量发展赋能。
  
  完善政策环评制度性建设的必要性
  
  第一,完善环评制度是建设美丽中国的迫切需要。绿色低碳发展是解决生态环境问题的根本途径,因此需妥善处理高质量发展与高水平保护、重点攻坚与协同治理之间的关系。在推进生态文明建设的进程中,宏观经济决策的科学性至关重要,需从经济社会发展整体架构出发,深入解决环境资源保护问题。环评制度作为连接经济效益与环境效益的桥梁,对于实现经济与环境的和谐共生具有重要作用。通过政策环评,可在国家和地方制定重大经济、技术政策前,对相关事项可能产生的环境影响进行深入分析,论证其环境可行性,为资源开发利用、产业结构调整、工农业布局和生态环境保护提供科学依据,有助于在决策源头强化整体性保护和系统性治理,确保国家重大战略的实施,支撑综合决策,从而更有针对性地推进生态文明建设。然而,与宏观政策取向一致性评估、社会稳定风险评估等工作的进展相比,政策环境影响评价制度建设略显滞后,其对生态环境保护的多维度协同作用明显不足。
  
  第二,强化源头预防是应对环境挑战的有力抓手。当前,我国生态文明建设正处于多重压力交织、肩负重任的关键阶段,生态环境保护仍面临结构性、根源性、趋势性的巨大压力,尚未得到根本性缓解。生态环境建设虽稳中向好,但基础尚需加固,生态环境质量从量变到质变的拐点还没有到来。与此同时,生物技术、转基因技术、核能技术等新兴技术的快速发展,亦伴随新的环境风险,给生态环境管理带来了诸多不确定性。面对这些挑战,政策环评可以发挥在决策端源头预防,守牢美丽中国建设安全底线的作用。通过政策环评,能够促进不同领域、部门间的深入沟通与紧密协作,共同应对生态环境难题,从而构建起一个多元协同、高效运作的生态环境治理体系。针对新兴技术带来的环境风险,政策环评可通过战略分析和科学评估,提出切实可行的风险管理措施和建议,为政府决策提供科学依据。此外,环境影响评价亦逐步成为我国积极参与全球环境治理的重要工具。以2023年签署的《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》为例,环境影响评价被作为其中的重要部分,提出从战略层面评价当前影响和未来潜在影响,确定研究优先事项,旨在为全球海洋治理进一步建章立制。
  
  第三,完善政策环评是应对气候变化的有力举措。为应对气候变化的挑战,我国已启动“1+n”政策体系建设,并提出实现“双碳”目标的时间表和路线图。鉴于相关政策涉及类型和领域的多样性,若在政策制定阶段未能充分评估政策目标、内容和措施对生态环境的作用机制、影响类型以及影响程度,则很可能引发潜在的环境与社会问题。推进生态文明建设,首要层面是宏观经济决策的科学性,要从经济社会发展构架上解决环境资源保护的问题。将温室气体评价纳入现行环境影响评价制度,将提升生态环境管理部门应对气候变化的能力,有利于生态环境管理部门从全局的角度开展生态环境保护工作。与建设项目环评和规划环评中开展碳评价不同,政策环评旨在决策端发力,在统筹考虑政策实施的碳减排效应和环境效应的同时,更加关注气候变化与环境的伴生效应、次生效应和协同效应。通过分析政策实施可能带来的不利生态环境影响,源头预防温室气体减排和污染物减排的“跷跷板”效应,保障生态环境保护与减污降碳在目标、区域、领域等多个层面实现协同,从宏观上对低碳经济进行引导发展,形成制度合力。
  
  对策建议
  
  第一,基于实践构建适应多维度政策环评模式。政策环评尽管在国外已经普遍开展,但鉴于我国的政策制定方式和当前的生态环境保护状况,这一工作不能急于求成,而是需要长期的、多维度的探索和推进,逐步形成灵活、包容、多样的评价模式。基于实践经验,建议采用多维度、多种情景模式来开展政策环评工作。
  
  一方面,借鉴如盐碱地综合利用有关政策制定的成功经验,构建“政策—环评”双轨并行模式。对于可能产生直接或潜在重大生态环境影响的区域和行业发展、资源开发利用、产业结构调整和生产力布局的重大综合性政策以及重大战略,在政策制定初期同步开展政策环境影响分析,确保环境因素成为政策决策的重要考量因素。这种模式有助于在政策制定早期就发现并处理潜在的环境问题,并在政策中落实生态环境保护措施,从而提高政策制定与生态文明建设的协同性和一致性。
  
  另一方面,根据第一批政策环评试点工作的经验,构建“差异化—精细化”协同推进模式。对于可能对生产和消费行为产生深远影响的经济、技术政策,结合不同地区、不同政策的特性和需求,制定具体的政策环评方案。根据我国政策制定的特点和政策可能产生的生态环境影响阶段,着眼于政策全生命周期,评价介入时机既可以是政策制定阶段,也可以是政策实施阶段。这种模式有助于提出更加符合实际情况的生态环保措施,提高政策环评的结论有效性和落地实效性。
  
  第二,聚焦关键领域和重大问题找准切入点。按照国家地方“上下协同”、系统内外“横纵交织”、战略规划“远近谋划”的思路,针对当前我国面临的气候变化、资源消耗、生态保护等环境问题,以及具有广泛影响和高环境风险的重大政策,积极推进政策环评工作。
  
  首先,聚焦国家层面的重大战略与政策决策。对于新质生产力培育、应对气候变化、区域协调发展、盐碱地综合利用战略等重大战略,政策环评应发挥其决策端前置性源头预防作用,确保这些战略在促进经济发展的同时,不损害生态环境质量,实现经济发展与环境保护的协调推进。
  
  其次,关注重点产业与领域的政策影响。在能源、交通、化工等重点产业,以及生态保护红线区、资源开发区等重点区域,政策环评应特别重视这些领域政策可能对环境产生的长期和累积影响,确保政策制定与实施过程中充分考虑环境因素。
  
  最后,还需关注前沿以及新型生态环境问题。针对生物多样性保护、新污染物治理、固废综合利用等问题,政策环评应作为预判生态环境风险、强化源头预防的有效工具,为政策制定提供科学依据,确保我国生态环境持续健康发展。
  
  第三,把脉政策特征不断丰富完善技术方法。与项目环评聚焦于具体生态环境问题的“靶向治疗”相比,政策环评应更注重对政策和战略等宏观决策的“未病先防”,致力于将环境因素融入部门综合决策,助力高水平保护和高质量发展。鉴于我国政策体系和决策过程与西方国家存在显著差异,在推进本土化的政策环评工作时,不能局限于某一政策的特定阶段,而应采取“一策一方”的策略。通过“把脉问诊”政策以及这一政策体系在整个生命周期中对生态环境可能产生的影响,找准政策环评发力点。在此基础上,提出“系统调理”社会经济系统和生态环境系统的对策建议,助力绿色化、低碳化的高质量发展。
  
  在技术方法的选择上,政策环评应紧密结合政策对生态环境产生不利影响的机制、路径、强度、范围和时长而进行灵活选择,并注重如何系统、准确地刻画社会经济与生态环境之间的关系,促使评价结果更具科学性、预判性和前瞻性。通过实践探索逐步完善政策环评的技术方法体系,逐步建立起分模式、分情景、分类别的政策环评方法库,适时开发基于成本—收益分析、人群健康影响评价、环境风险评价等更为复杂的政策环评大数据决策支持系统,为政策制定提供更加科学、精准的环境影响评估支持。(作者单位:生态环境部环境工程评估中心)
  
  
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